Коап экология

Административные экологические правонарушения

Автор: Ирина Нестерова

Нестерова И.А. Административные экологические правонарушения [Электронный ресурс] // Образовательная энциклопедия ODiplom.ru

С каждым годом в мире накапливаются проблемы связанные с охраной окружающей среды. В России борьба с нарушениями в сфере экологии стали очень важным аспектом административного и иных отраслей права. В данном свете большой интерес представляет вопрос о применении норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) в области охраны окружающей среды и природопользования.

В современном российском праве за экологические преступления несется административная ответственность в соответствии с нормами КоАП РФ.

За административные экологические правонарушения отвечает глава 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»[2]. В неё включены 42 статьи, которые объединяют 70 самостоятельных составов административных правонарушений.

Если внимательно изучить составы представленные в КоАП РФ то возникают вопросы, связанные с тем к чему относятся преступления. Относятся ли они к области охраны окружающей среды или же к области природопользования.

Экологические правонарушения и административная ответственность

Нарушение правовых норм в области экологии приводит к экологическим правонарушениям. Это еще одна разновидность противоправного поведения людей или их объединений.

Экологическое правонарушение – это виновное, противоправное действие или бездействие, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок и причиняющее вред окружающей природной среде либо реально создающее угрозу такого причинения [8].

Отличительным элементом состава эколого-административного правонарушения от экологического преступления является то, что его субъектами могут быть как физические, так и юридические лица, включая хозяйствующих субъектов различных форм собственности и подчиненности, а также иностранные организации и граждане.

Действующее законодательство регламентирует возраст привлечения к административной ответственности за экологические преступления.

Возраст, с которого лицо может привлекаться к административной ответственности за экологические правонарушения, при условии физического здоровья и вменяемости, – это 16 лет.

Ст.9 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» гласит: «Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме»[4].

Административные экологические правонарушения имеют объективную и субъективную сторону. Субъективная сторона характеризует психическое отношение физического лица к совершенному деянию и его последствиям и имеет определенную специфику.

Д.Ю. Гладышев характеризует субъективную сторону эколого-правового нарушения как психическое отношение правонарушителя к своему противоправному поведению, которое может проявляться в действии или бездействии[5].

Умысел административного экологического правонарушения бывает умышленным либо по неосторожности.

В процессе изучения особенностей административных экологических правонарушений была установлена разница между эколого-административным правонарушением и другими видами эколого-правовых нарушений. Различия состоят не только в субъекте и субъективной стороне, а также в уровне общественной опасности.

Виды административных экологических правонарушений

Изучив законодательство в сфере экологических правонарушений можно с уверенностью утверждать, что административная ответственность установлена за нарушение правил охраны и использования отдельных природных ресурсов и природных комплексов а именно:

  • ответственность за нарушение правил охраны и использования земель установлена за порчу земель;
  • ответственность за нарушение правил охраны и использования недр предусмотрена за нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов;
  • ответственность за нарушение правил охраны и использования вод урегулирована за нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;
  • ответственность за нарушение правил охраны и использования ресурсов природных комплексов установлена за нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне РФ правил (стандартов, норм) или условий лицензии;
  • ответственность за нарушение нормативных требований охраны атмосферного воздуха предусмотрена за нарушение правил охраны атмосферного воздуха;
  • ответственность за нарушение правил охраны и использования лесных ресурсов установлена за нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок в лесах, не входящих в лесной фонд, нарушение правил лесопользования, нарушение правил осуществления побочного лесопользования, нарушение правил пожарной безопасности в лесах;
  • ответственность за нарушение правил охраны и использования животного мира предусмотрена за уничтожение мест обитания животных;
  • ответственность за нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы [6].

Интересной является точка зрения И.Б. Калинина[7], который предложил классификацию представленную на рисунке ниже.

По мнению И.Б. Калинина, «в основе данной классификации лежит система общественных отношений, возникающих в процессе ресурсопользования»[7].

Существенным недостатком данной концепции является то, что опираясь на столь важный объект эколого-правовых отношений как природопользование, она не затрагивает такие объекты правонарушения как окружающую среду в целом и ее отдельные элементы.

Изучив несколько классификаций, хотелось бы подчеркнуть, что для более полного исследования видов эколого-административных правонарушений необходимо исходить из следующей классификации, подразделяющей административные экологические нарушения на две основные группы:

  1. Правонарушения против права собственности в области окружающей среды (статьи 7.1-7.11, 8.6, 8.26,8.28 КоАП РФ) и права на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (статьи 8.5, 10.7 КоАП РФ);
  2. Правонарушения против установленных правил охраны окружающей среды и природопользования. В этой группе можно выделить как правонарушения, которые могут иметь своим объектом различные элементы окружающей среды, так и затрагивающие лишь конкретные элементы. Универсальные правонарушения содержаться в статьях 8.1-8.4 КоАП РФ.

В административно-правовой науке выделяют ряд специальных нарушений, которые представлены на рисунке ниже.

Основой деления в данном случае выступает объект правонарушения, но целью классификации является распределения элементов системы административных правонарушений в области охраны окружающей среды в определенной логической последовательности, что позволяет более четко исследовать данный институт административного права.

  1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // Парламентская газета, N 4, 23-29.01.2009
  2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ в ред. от 12.03.2014 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.04.2014 // «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
  3. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ в ред. от 22.04.2013 // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3012
  4. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ (действующая редакция, 2016)// / Консультант Плюс. Версия Проф [Электронный ресурс]. – Электронные данные. – М, 2016.
  5. Гладышев Д.Ю. Некоторые особенности юридической ответственности за экологические правонарушения // Юридическая техника Выпуск № 6 / 2012 – С. 126-129
  6. Ермакова Л. Экологические правонарушения: Понятие и разграничения // Экологическое право. – 2004. – № 4. – С. 8-9.
  7. Калинин И.Б. Природоресурсное право – Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009
  8. Пакалов Д.С. Экологические правонарушения: структура и причины // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал Выпуск № 1 / 2012. С. -226-228

Статья 8.1 КоАП РФ. Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (действующая редакция)

Несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства —

влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.

  • URL
  • HTML
  • BB-код
  • Текст

Комментарий к ст. 8.1 КоАП РФ

1. Основные требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции, вводе в эксплуатацию, при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов установлены соответственно ст. 35 — 39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям устанавливается при проведении экологической экспертизы.

Согласно ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

— проекты правовых актов РФ нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду;

— проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды.

2. Исчерпывающий перечень объектов государственной экологической экспертизы, осуществляемой федеральными госорганами, госорганами субъектов РФ, определен соответственно ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе»; содержание экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов определено Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372.

3. В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. N 726, к ведению МПР России отнесена разработка экологических требований. МПР России вправе прекращать, приостанавливать или ограничивать хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы, а также запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением указанных норм и правил, а также заключений государственной экологической экспертизы.

4. Неисполнение экологических требований либо их ненадлежащее исполнение гражданами, должностными лицами, юридическими лицами при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет за собой применение мер административной ответственности, предусмотренных комментируемой статьей.

Согласно п. 3 ст. 38 Федерального закона «Об охране окружающей среды» руководители и члены комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов несут административную ответственность в соответствии с комментируемой статьей за приемку в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды объектов.

5. См. примечание к п. 5 комментария к ст. 5.1.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных комментируемой статьей, рассматриваются должностными лицами МПР России и его территориальных органов, осуществляющих государственный экологический контроль, указанными в ч. 2 ст. 23.29 КоАП (см. п. 2 комментария к указанной статье).

Административные правонарушения в области экологии

В КоАП предусматривается ряд форм административного воздействия за экологические правонарушения с последующей административной ответственностью, которые распределяются по различным статьям. Условно их можно разделить на три группы: в области охраны окружающей среды и природопользования – ст. 8 КоАП; в области охраны собственности – ст. 7 КоАП; в области сельского хозяйства как основного природопользователя и в иных сферах экологических отношений – ст. 10 и другие КоАП. Распределение эколого-правовой административной ответственности по различным статьям КоАП предполагает различные объективные и субъективные стороны, субъект, предмет и объект правонарушений, что представляет немалую проблему для практики.

Основной интерес и проблемы вызывают административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, которые составляют важную группу правонарушений, предусмотренных в КоАП. Здесь вина в виде прямого, косвенного умысла либо неосторожности имеет в виду посягательство на природу, окружающую среду, на природные ресурсы как часть окружающей среды; из этого следует и перечень органов, налагающих административную ответственность.

В ст. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» КоАП предусматриваются:

– несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов;

– нарушение правил обращения с пестицидами и ядохимикатами;

– нарушение законодательства об экологической экспертизе.

В этой же статье предусматриваются наказания за посягательства на природные ресурсы, прежде всего земли и недра:

– нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах);

– несвоевременный возврат временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для использования по назначению;

– использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

– нарушение требований по охране и рациональному использованию недр и гидроминеральных ресурсов, правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр.

Сюда же примыкают:

– нарушение правил охраны водных объектов, водопользования, эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств;

нарушение правил охраны атмосферного воздуха, выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума;

– нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования;

– незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан;

– уничтожение мест обитания животных;

– уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ; нарушение правил санитарной и пожарной безопасности в лесах;

– нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных;

– уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений;

– нарушение правил охраны рыбных запасов; нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.

Наибольшие дискуссии ведутся по поводу экологической информации, где отсутствует состав правонарушения в виде отказа в выдаче либо невыдаче экологической информации [1] .

В экологическом и ином законодательстве РФ не установлены критерии и понятие экологической информации, что порождает возможность государственных и муниципальных органов и их должностных лиц уклоняться от выдачи информации, которая не признается ими экологической, и от привлечения к соответствующей административной ответственности. Не все государственные и муниципальные органы четко представляют, какую, в каком объеме, кому и в какие сроки они обязаны бесплатно предоставлять информацию, признанную экологической. Кроме того, исследователи обращают внимание на отсутствие такого состава административного правонарушения, как уклонение от выдачи экологической информации.

Следующими по значению для экологической сферы общественных отношений являются правонарушения, посягающие на права собственности. В ст. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» КоАП предусматриваются самовольное занятие земельного участка; уничтожение специальных знаков (наложение административного штрафа за уничтожение или повреждение, например, лесоустроительных или лесохозяйственных знаков); самовольное занятие лесных участков.

Это влечет другие составы административных правонарушений с соответствующими субъективной и объективной сторонами, субъектами, объектами. Направленность этих правонарушений уже не природа, а права собственности, в том числе на природные объекты как предметы гражданского оборота либо ограниченные или изъятые из оборота, что предполагает сбор иных доказательств вины и перечень, компетенцию других органов, налагающих административное взыскание.

Поскольку экологические отношения объединяют разные сферы человеческой деятельности и, соответственно, области правового регулирования, они подвергаются перечислению в разных статьях КоАП. В ст. 6 об административных правонарушениях, посягающих на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность предусматриваются нарушения санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, к организации питания населения. В ст. 9 об административных правонарушениях в промышленности, строительстве и энергетике предусматриваются нарушения норм и правил безопасности гидротехнических сооружений, эксплуатации тракторов, самоходных, дорожно-строительных и иных машин и оборудования, требований нормативных документов в области строительства, установленного порядка строительства объектов, приемки и ввода их в эксплуатацию. В ст. 11 об административных правонарушениях на транспорте устанавливаются наказания за нарушения правил пользования базами (сооружениями) для стоянки маломерных судов, перевозки опасных веществ, крупногабаритных или тяжеловесных грузов, нарушения правил охраны полосы отвода автомобильной дороги или дорожных сооружений. Экологических отношений могут касаться правонарушения, предусмотренные в ст. 12 об административных правонарушениях в области дорожного движения.

Проблемами административной ответственности в области экологии становятся величины штрафов и порядок ее применения. Активно вносятся предложения об усилении административной ответственности за нарушения правил недропользования, в том числе за сокрытие геологических данных, вплоть до одного миллиона рублей, как на граждан, так и на юридических лиц, включая иностранных. Наведение правопорядка при добыче полезных ископаемых, особенно минерального сырья, установление подлинного контроля над использованием государственной собственности на недра обусловливают принятие экстренных и решительных мер к обеспечению рационального потребления этого ценнейшего природного богатства страны.

Актуальной проблемой теории и практики экологического права – экологизированных норм трудовой, административной, уголовной отраслей российского права является разграничение их норм о юридической ответственности при совершении экологических правонарушений. Простейшим ее решением можно считать признание критериями степени вредности (опасности) правонарушений, но на практике это бывает трудно определить и разграничить. Следующим подходом можно считать сопоставление перечней административных правонарушений в КоАП и преступлений в УК, но порой их также трудно размежевать по словесному отображению. В условиях современного состояния правосознания граждан и должностных лиц проблема нередко решается «по понятиям», где важным фактором становится отношение к окружающей среде, к собственности на природные объекты, нравственные экологические ценности, общественное мнение.

В условиях роста преступности, посягательств на жизнь, здоровье, собственность граждан, призывов в верхних эшелонах власти к сокращению уголовной репрессии, к замене ее административной ответственностью, привлечение к уголовной ответственности за вторжения в окружающую среду не выглядит достаточно эффективным. Дисциплинарная ответственность разбросана по организациям и ввиду недостаточной актуальности экологии хотя и эффективна, но применяется не часто.

Остается надежда на административную ответственность, которая должна быть увеличена, стать неотвратимой, неуклонно применяться, невзирая на лица и их должностное положение. В этой сфере предстоит установление и обобщение статистических данных наряду с увеличением значимости административных взысканий в условиях декриминализации правонарушений. От практических работников приходится слышать несогласие с переводом в сфере экологии уголовной ответственности в административную ответственность ввиду отсутствия массового среднего класса и имущества для взыскания штрафов.

  • [1]Попов, А. А. Правовые проблемы экологической информации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.: ИЗиСП, 2005; Карху, О. С. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической информации: автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004; Выпханова, Г. В. Экологическая информация: проблемы теории и законодательства. М.: Городец, 2009.

Кодекс об Административных Правонарушениях РФ (Глава 8 — Экология)

Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Статья 8.1. Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов
Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до ста тысяч рублей.
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 183-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами
Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от двух тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от десяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 183-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.3. Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами
Нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от двух тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от десяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 183-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе
1. Невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 183-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ) 2. Осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей.
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 183-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ) 3. Незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
(в ред. Федеральных законов от 26.12.2005 N 183-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации
Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
(в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.6. Порча земель
1. Самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
(в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ) 2. Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от трех тысяч до четырех тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
(в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.7. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению
Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
(в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Статья 8.21. Нарушение правил охраны атмосферного воздуха
1. Выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
(в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ) 2. Нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц — от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.
(в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ) 3. Нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от одной тысячи до двух тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
(в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Административные правонарушения при обращении с отходами: особенности применения ст. 8.2 КоАП РФ и возможности дифференциации административной ответственности

В настоящем материале будет затронута важная тема, связанная с претензиями надзорных органов к организациям, нарушающим требования законодательства при обращении с отходами. Ответственность за такие нарушения установлена в ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 08.03.2015; далее — КоАП РФ). Мы поговорим об особенностях применения данной статьи и возможностях снижения размера наказания, а также приведем примеры из арбитражной практики. В связи с намечаемыми серьезными изменениями в указанной статье, которые касаются дифференциации ответственности за разные виды нарушений при обращении с отходами, мы также обратимся и к этой теме и сделаем ряд критических замечаний.

Ответственность за несоблюдение требований при обращении с отходами установлена в ст. 8.2 КоАП РФ:

Объектом указанного административного правонарушения являются общественные отношения, охраняемые от негативных воздействий, которые возникают в результате обращения с отходами, а также особыми группами опасных веществ; объективной сторонойдействие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; а субъектами — граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

На основании ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения требований природоохранного законодательства, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Для изложения нормы права в ст. 8.2 КоАП РФ использован бланкетный способ, при котором недостающие сведения должны быть восполнены нормами права, указанными в других нормативных актах. Применительно к области, связанной с обращением с отходами, такими нормативными актами являются:

в части экологических требований — Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 29.12.2014; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) и Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 24.11.2014; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ);

в части санитарно-эпидемиологических требований — Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 29.12.2014).

Для конкретизации ряда требований (и для определения порядка их реализации) существуют подзаконные акты[1].

Большое количество законодательных требований и нормативных актов в области обращения с отходами затрудняет применение ст. 8.2 КоАП РФ на практике именно из-за ее бланкетной формы. Государственным надзорным органам (а в случае судебных разбирательств — арбитражным судьям) необходимо установить и доказать:

1) какую норму права предприятие нарушает своим действием/бездействием и касается ли эта норма экологических или санитарно-эпидемиологических требований, установленных в области обращения с отходами;

2) имеет ли отношение действие/бездействие к отходам вообще и обращению с отходами в частности.

При ответе на первый вопрос важное значение имеет квалификация государственных служащих и судей: они должны досконально знать весь массив законодательных требований. В большинстве случаев для определения состава административного правонарушения достаточно обратиться к Федеральному закону № 89-ФЗ, а иногда нужно учитывать требования подзаконных актов.

Чаще всего предприятия и организации привлекаются к ответственности, предусмотренной ст. 8.2 КоАП РФ, за такие действия или бездействие, как:

•отсутствие проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР);

•отсутствие подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности в соответствующем порядке;

•отсутствие паспортов отходов, составленных в соответствии с требованиями законодательства;

•отсутствие учета образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов (далее — учет движения отходов);

•нарушения конкретных требований к накоплению, хранению, размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления определенных видов и классов опасности;

•отсутствие определения класса опасности токсичных отходов производства и потребления[2].

Иногда при определении вида правонарушения происходит путаницавместо ст. 8.2 применяется ст. 8.1 «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», реже — наоборот. А неправильная квалификация правонарушения — даже при наличии правонарушения как такового — влечет за собой признание правонарушения недоказанным и отмену административного наказания.

Отметим, что в соответствии со ст. 8.1 КоАП РФ «несоблюдение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до ста тысяч рублей».

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении ВАС РФ от 04.07.2012 № ВАС-4973/12 по делу № А60-50398/2011, правонарушение не может быть квалифицировано по ст. 8.1 КоАП РФ, если нарушение экологических требований произошло не в результате эксплуатации объектов капитального строительства, а в процессе обращения с отходами производства и потребления при осуществлении хозяйственной деятельности. Такая правовая позиция находит отражение во многих решениях арбитражных судов[3].

ВСЕГДА ЛИ ВЫЯВЛЕННАЯ СИТУАЦИЯ ИМЕЕТ ОТНОШЕНИЕ К ОТХОДАМ И ОБРАЩЕНИЮ С ОТХОДАМИ?

Во время судебных разбирательств у надзорных органов могут возникнуть сложности при ответе на первую часть второго вопроса: имеет ли выявленное действие или бездействие отношение к отходам? Бывают случаи, когда предприятиям удается доказать, что отходы (в том смысле, как они понимаются в законодательных актах) в результате их деятельности не образуются.

В судебных решениях отмечалось (со ссылкой на соответствующую позицию Минприроды России, изложенную в письме от 10.01.2013 № 12-47/94), что юридические лица согласно уставной, проектной, технологической и иной документации могут самостоятельно определять, относятся ли образующиеся в процессе их хозяйственной деятельности вещества (материалы) к отходам производства и потребления (в соответствии с определением, приведенным в ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ).

Для ответа на вторую часть второго вопроса (имеет ли выявленное нарушение отношение к обращению с отходами?) следует обратиться к ст. 1 Федерального закона № 89-ФЗ, в которой содержатся определения видов обращения с отходами.

Следует отметить, что состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ, образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления, которая ведется хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства. Предприятия, оспаривающие решения контролирующих органов, часто ссылаются на то, что они не являются субъектами правонарушения, поскольку не специализируются на деятельности по обращению с отходами. Однако в своих решениях судьи, как правило, отмечают, что субъектный состав правонарушений, связанных с обращением с отходами, не ограничивается только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами[6].

Более того, без соблюдения требований законодательства может вестись не только деятельность по обращению с отходами, но и деятельность, приводящая к образованию отходов. Напомним, что согласно формулировкам действующей редакции Федерального закона № 89-ФЗ образование отходов не относится к обращению с отходами. Но это не должно никого вводить в заблуждение, ведь указанный Федеральный закон устанавливает требования и к обращению с отходами, и к их образованию, поэтому определенные требования природоохранного законодательства распространяются и на те хозяйствующие субъекты, в процессе деятельности которых образуются отходы. Организации, в результате деятельности которых образуются отходы, обязаны соблюдать предусмотренные законодательством экологические и санитарно-эпидемиологические требования к образованию отходов, а за несоблюдение этих требований могут быть подвергнуты наказанию в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ. Такая правовая позиция находит подтверждение во многих решениях судов[7].

ОДНО НАКАЗАНИЕ ЗА НЕСКОЛЬКО ПРАВОНАРУШЕНИЙ ИЛИ НАКАЗАНИЕ ЗА КАЖДОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ?

Важно отметить, что за нарушения, выявленные при проведении проверки, органы государственного надзора могут вынести несколько постановлений о привлечении к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа по каждому из нарушений, а могут, перечислив все нарушения, назначить наказание в виде одного штрафа. Приведем типичные примеры из судебной практики, иллюстрирующие оба подхода.

При оспаривании постановлений о назначении нескольких штрафов предприятия иногда ссылаются на ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, в соответствии с которой «никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение». Такая позиция не соответствует букве и духу закона, т.к. ст. 8.2 КоАП РФ говорит о несоблюдении требований (а не какого-то одного требования), а поскольку требований при обращении с отходами много, то и нарушений, связанных с несоблюдением этих требований, тоже может быть много. Несоблюдение каждого из требований является самостоятельным административным правонарушением, а согласно ч. 1 ст. 4.4 КоАП РФ «при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение».

Почему же надзорные органы ограничивались назначением одного штрафа при фактическом совершении нескольких правонарушений? Возможно, они опасались, что во время судебного разбирательства предприятия смогут доказать свою невиновность в совершении некоторых из выявленных нарушений и избежать штрафов за эти нарушения; при назначении же одного штрафа, даже если предприятия смогут доказать свою невиновность по некоторым нарушениям, они все равно будут вынуждены заплатить штраф. А возможно, они считали назначение единственного штрафа вполне достаточным наказанием.

О МАЛОЗНАЧИТЕЛЬНОСТИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

Всегда ли суды соглашаются с наказанием, вынесенным государственным органом? Нет, это происходит далеко не всегда. Следует иметь в виду, что согласно ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ «при назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения[9], личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность».

Перечень законодательно установленных обстоятельств, отягчающих административную ответственность, указан в ст. 4.3 КоАП РФ. Данный перечень ограничен и расширительному толкованию не подлежит. Вынося за скобки некоторые обстоятельства, едва ли применимые в рассматриваемой области, укажем на такие отягчающие обстоятельства, как: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного правонарушения; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах.

Перечень обстоятельств, смягчающих административную ответственность, указан в ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ и является достаточно обширным. Более того, согласно ч. 2 этой же статьи судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В ситуациях, когда предприятиям назначаются штрафные санкции, превышающие минимально установленные размеры, должны быть установлены и предъявлены суду отягчающие обстоятельства. Если такие обстоятельства не представлены (а обычно так и бывает), то суды (если не первой инстанции, то апелляционной), как правило, снижают суммы штрафов до минимально установленных — 100 000 руб. Это и произошло в рассмотренном ранее примере № 3 из судебной практики.

Оспаривая решения надзорных органов, предприятия иногда ссылаются на ст. 2.9 КоАП РФ «Возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения», согласно которой при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут ограничиться устным замечанием. Отметим, что малозначительность административного правонарушения — оценочная категория, причем критерии оценки в КоАП РФ не установлены. Пленум ВАС РФ в п. 18 Постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» отметил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и определяется судами в каждом конкретном случае.

Следует отметить, что суды довольно редко соглашаются на признание правонарушений малозначительными применительно к ст. 8.2 КоАП РФ, даже в тех случаях, когда нарушение связано не с реальным вредом для окружающей среды, а лишь с отсутствием каких-либо документов (ПНООЛР, журнала учета движения отходов и др.). Это произошло в примере № 4 из судебной практики: довод о малозначительности правонарушения суд отклонил, «поскольку правонарушение совершено в сфере природоохранного законодательства, невыполнение всех установленных требований законодательства влияет на действенность принимаемых мер контроля в указанной сфере, касающейся интересов всего общества и населения».

О НЕОБХОДИМОСТИ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ ВСЕСТОРОННИХ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ НАЛИЧИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

При рассмотрении дел, связанных с соблюдением требований ст. 8.2 КоАП РФ, государственные надзорные органы обязаны представить все доказательства того, что нарушение имело место. Согласно ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями свидетелей, заключениями экспертов, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами. Кроме внешних признаков нарушения требований при обращении с отходами, должны быть доказательства наличия самих отходов и/или операций по обращению с отходами.

Рассмотрим два примера из арбитражной практики на указанную тему. Первый из них, кстати сказать, дополнительно иллюстрирует ранее упомянутую возможность признания правонарушения малозначительным. Второй же пример очень показателен в отношении участившихся за последний год (по крайней мере, в Москве) случаев, связанных с назначением наказания по результатам административных расследований.

О ВОЗМОЖНОСТИ СНИЖЕНИЯ ШТРАФОВ НИЖЕ МИНИМАЛЬНЫХ

Вероятно, вы обратили внимание на то, что в примере № 4 из судебной практики административное наказание было снижено ниже минимально установленного размера. Как это могло произойти и с чем это связано?

Решения арбитражных судов по указанному и аналогичным делам основывались на позиции Конституционного Суда РФ, суть которой заключается в следующем: административный штраф — мера ответственности, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений, поэтому его размеры должны обладать разумным сдерживающим эффектом; размеры штрафов (особенно минимальные) в отношении юридических лиц должны отвечать критериям пропорциональности и соразмерности, позволять учитывать характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные обстоятельства, имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности. Обеспечение индивидуализации становится невозможной или затруднительной, когда минимальный размер штрафа составляет более 100 000 руб. В соответствии с КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности независимо от их организационно-правовых форм, места нахождения и других обстоятельств. Размер административных наказаний установлен одинаковым для всех юридических лиц — от крупных компании до субъектов малого предпринимательства и государственных учреждений. Если для крупных компаний штраф в 100 000 руб. может быть необременительным, то для других организаций (особенно тех, кто осуществляет социальные, образовательные, культурные, научные и другие некоммерческие функции) привлечение к административной ответственности может оказаться непосильным и привести к тяжелым последствиям, вплоть до вынужденной ликвидации.

Указанная позиция Конституционного Суда РФ нашла отражение в Постановлении от 25.02.2014 № 4-П[12] (далее — Постановление № 4-П), в котором было определено, что впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, минимальный размер штрафа за которые установлен в сумме 100 000 руб. и более, может быть снижен. Такая позиция соответствует положениям Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 о разумном балансе публичного и частного интересов, а также конституционным принципам соразмерности и справедливости при назначении наказания, необходимость применения которых указана в Постановлении № 4-П.

Согласно выводу Конституционного Суда РФ, принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях. Cуд, рассматривая соответствующее заявление юридического лица, имеет возможность снизить размер ранее назначенного административного штрафа.

В примере № 4 из судебной практики суд учел следующие обстоятельства. Да, в течение 5 месяцев Пароходство осуществляло деятельность без установленных нормативов образования отходов, однако оно представило документы о том, что сразу по истечении срока действия предыдущего ПНООЛР Пароходство обратилось в Росприроднадзор с заявлением об утверждении нормативов образования отходов, но получило отказ в связи с наличием замечаний к представленному ПНООЛР. После устранения выявленных замечаний ПНООЛР был подан повторно и утвержден. Суд счел, что в данном случае со стороны Пароходства были приняты своевременные меры по согласованию нормативов, а это свидетельствует об отсутствии у него умысла на совершение правонарушения. Суд также учел, что Пароходством были приняты оперативные меры по устранению нарушения в части согласования ППК ООО: сразу после проведения проверки Пароходство направило ППК ООО на согласование. Оценив фактические обстоятельства совершения правонарушений, арбитражный суд посчитал, что два штрафа по 100 000 руб. будут являться чрезмерным наказанием, излишне ограничивающим права Пароходства, несоразмерным обстоятельствам и характеру выявленных нарушений. Поэтому суд счел возможным снизить размер административного штрафа ниже минимального — до 10 000 руб. — по каждому из нарушений.

Решения судов в примере № 4 и ряде других случаев[13] были вынесены во второй половине 2014 г., а 31.12.2014 был принят Федеральный закон № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в соответствии с которым в ст. 4.1 КоАП РФ появились чч. 3.2 и 3.3 следующего содержания:

«3.2. При наличии исключительных обстоятельств[14], связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

3.3. При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса».

С появлением в КоАП РФ указанных положений суды получили полное право снижать штрафные санкции ниже минимального 100-тысячного штрафа, но лишились права устанавливать наказание произвольно. То есть если минимальный размер штрафа за административное правонарушение составляет 100 000 руб., то в исключительных случаях, для обеспечения индивидуализации наказания, размер штрафа может быть снижен до 50 000 руб. Так и произошло в следующем примере из судебной практики.

О ПРОЕКТЕ ЗАКОНА, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩЕГО ДИФФЕРЕНЦИАЦИЮ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Итак, как было видно из рассмотренных примеров №№ 4 и 8 из судебной практики, проблема дифференциации ответственности за нарушения, предусмотренные ст. 8.2 КоАП РФ, является очень важной. В настоящее время она частично решена наличием возможности снизить размер штрафа ниже минимального. Но эта возможность (как и возможность признания правонарушений малозначительными) может быть применена в исключительных случаях, и такую исключительность каждый раз нужно доказывать.

Другая законодательная инициатива, связанная с дифференциацией ответственности, нашла отражение в проекте Федерального закона № 690757-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации»[15] (далее — проект № 690757-6). Данным проектом предлагается внести изменения в ст. 8.2 КоАП РФ, которые должны конкретизировать составы административных правонарушений с учетом экологических требований, установленных Федеральным законом № 89-ФЗ. Предполагается, что указанная статья будет носить название «Несоблюдение экологических и (или) санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, и при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ» и состоять из 6 частей:

Проект № 690757-6 был рассмотрен Государственной Думой и принят в первом чтении 18.03.2015. Поправки к законопроекту должны быть представлены в 30-дневный срок со дня принятия постановления, поэтому нам представляется чрезвычайно важным рассказать о предлагаемых нововведениях читателям «Справочника эколога» (возможно, среди них есть законодатели или эксперты, которые работают над поправками к законопроекту) и поделиться некоторыми соображениями и критическими замечаниями в отношении данного законопроекта.

В пояснительной записке к проекту № 690757-6 Правительство Российской Федерации, обосновывая необходимость внесения поправок в КоАП РФ, указывает, в частности, на следующие обстоятельства:

•анализ правоприменительной практики при осуществлении государственного надзора в области обращения с отходами, а также решений арбитражных судов показывает, что действия или бездействие юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, приводящие к нарушению требований, установленных Федеральным законом № 89-ФЗ, в ст. 8.2 КоАП РФ не дифференцированы по составу административных правонарушений, в результате чего ряд нарушений законодательства остаются безнаказанными;

•Федеральный закон № 89-ФЗ содержит различные условия осуществления деятельности в области обращения с отходами, дифференцированные в зависимости от класса опасности отходов. Существующая редакция ст. 8.2 КоАП РФ не учитывает этих аспектов и устанавливает единые размеры штрафов вне зависимости от значимости правового предписания, нарушение которого является административным правонарушением.

Мы, конечно, не имеем таких возможностей и полномочий для проведения анализа правоприменительной практики, как Правительство Российской Федерации, и вполне допускаем, что в некоторых случаях отсутствие дифференциации по составу правонарушений может оставить безнаказанными те или иные виды реальных правонарушений. Но, на наш взгляд, обычно это происходит тогда, когда интересы надзорных органов представляют не слишком опытные специалисты, а интересы предприятий, наоборот, опытные экологи и юристы. Как нам кажется, полная отмена арбитражными судами наказаний чаще всего происходит вследствие процедурных нарушений при проведении надзорных проверок и вынесении предписаний или по причине невозможности представления контролирующими органами достаточных доказательств совершенных правонарушений, а вовсе не из-за недостатков слишком «общей» формулировки ст. 8.2 КоАП РФ. Наш опыт работы и собственный анализ арбитражной практики как раз свидетельствуют об обратном: за правонарушения, не представляющие большой опасности для общественных отношений, предприятия порой подвергаются слишком большим штрафам. Собственно, об этом шла речь в примерах № 4, 5, 6 и 8 из судебной практики.

В связи с вышесказанным, в целом признавая актуальность и необходимость внесения поправок в ст. 8.2 КоАП РФ, позволим себе сформулировать соображения и критические замечания к проекту № 690757-6:

1. По нашему мнению, идея дифференциации наказания по видам правонарушений в целом правильная.

2. Снижение предлагаемых размеров минимального наказания, предусмотренного в чч. 4–6 предлагаемой редакции ст. 8.2 КоАП РФ, можно приветствовать.

3. Выделение в качестве отдельного правонарушения несоблюдения обязанностей по представлению субъектами малого и среднего предпринимательства соответствующей отчетности по отходам — с установлением сниженного размера наказания — очень правильное решение.

4. Мы можем приветствовать дифференциацию ответственности за несоблюдение экологических требований и правил, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами производства и потребления I–IV классов опасности, и — с другой стороны — за аналогичные нарушения, связанные с обращением с отходами V класса опасности. Хотя во многих случаях разделение отходов на классы опасности достаточно условно. Так, мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (IV класс опасности по ФККО) может по составу практически не отличаться от мусора от уборки помещений и предприятий торговли (V класс опасности по ФККО), более того — у многих организаций образуются оба вида отходов и их накопление происходит в смеси. Если законодатели не видят возможности снизить и уравнять ответственность за обращение с отходами IV и V классов опасности, может быть, имеет смысл усилить дифференциацию, отдельно предусмотрев ответственность за обращение с отходами I–III классов опасности, которые могут представлять реальную опасность для окружающей среды?

5. Нас несколько смущает формулировка «. требований и правил, направленных на обеспечение безопасного обращения с отходами[17]». Кто и как будет определять, направлены ли те или иные правила и требования именно на обеспечение безопасного обращения с отходами? А если экологические требования будут направлены, например, на рациональное природопользование, сохранение ресурсов или эти требования будут связаны с ведением документации — как наказывать за несоблюдение таких требований?

6. У нас вызывает вопросы предлагаемая дифференциация ответственности за отсутствие установленных нормативов образования отходов и лимитов размещения отходов, с одной стороны, I–IV классов опасности и с другой — V класса опасности. Отметим, что в ПНООЛР должны быть учтены отходы всех классов опасности, а лимиты на размещение отходов устанавливаются в одном документе. При этом наличие в ПНООЛР отходов только V класса опасности — большая редкость. Если следовать формальной логике предлагаемых нововведений, то при отсутствии ПНООЛР — если образуются отходы и IV, и V классов опасности — будет очевиден факт отсутствия установленных нормативов образования отходов и IV, и V классов опасности. Что же, придется штрафовать предприятие по обеим частям ст. 8.2 КоАП РФ как за два нарушения?! Логичнее было бы выделить такое нарушение, как отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (по сути — отсутствие согласованного и действующего ПНООЛР), в отдельную часть ст. 8.2 без дифференциации по классу опасности. Ведь для малого и среднего бизнеса наказание за непредставление отчетности не дифференцировано по классам опасности отходов!

7. Пугает предложенная дифференциация — как и вообще сама формулировка правонарушения — наказания за несоблюдение установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. О том, что нормативы образования отходов в настоящее время не устанавливаются и — применительно к нормированию допустимого воздействия на окружающую среду в области обращения с отходами — уполномоченные государственные органы устанавливают только лимиты на размещение отходов, мы уже писали[18]. Кстати говоря, внося плату за сверхлимитное размещение отходов с применением 5-кратного повышающего коэффициента предприятия уже и так некоторым образом наказываются.

Но самое главное: предлагаемая формулировка административного правонарушения («несоблюдение установленных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение») и предлагаемая неотвратимость наказания за такое нарушение, на наш взгляд, противоречит сразу двум федеральным законам — Федеральному закону № 89-ФЗ и Федеральному закону № 7-ФЗ.

Обратимся к данным Федеральным законам:

«При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение[19] деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации» (ч. 5 ст. 18 Федерального закона № 89-ФЗ). Заметьте, именно «может быть», в то время как предлагаемые поправки в КоАП РФ однозначно трактуют несоблюдение нормативов и лимитов как правонарушение. И речь в приведенном извлечении идет именно об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности (причем не любой деятельности, а деятельности в области обращения с отходами), но вовсе не об административном наказании в виде штрафа;

«За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду[20] субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством» (ч. 3 ст. 22 Федерального закона № 7-ФЗ). Ответственность за несоблюдение (превышение) установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду (к которым относятся и лимиты на размещение отходов) напрямую увязывается с причиненным вредом для окружающей среды, а представленные в проекте № 690757-6 поправки в КоАП РФ однозначно предлагают наказывать за несоблюдение лимитов на размещение отходов вне зависимости от того, причинен окружающей среде вред (и вообще, может ли он быть определен и доказан) или не причинен.

8. Если в предлагаемой редакции ст. 8.2 КоАП РФ дан исчерпывающий перечень правонарушений при обращении с отходами, то из сферы действия этой статьи могут выпасть некоторые нарушения требований Федерального закона № 89-ФЗ. Например, по какой части указанной статьи классифицировать такое нарушение, как невыполнение юридическими лицами обязанности по ведению в установленном порядке учета движения отходов? Эта обязанность предусмотрена ст. 19 Федерального закона № 89-ФЗ, и за ее невыполнение до сих пор предприятия наказывались штрафами в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ. Возможно, надзорные органы будут настаивать на том, что ст. 19 Федерального закона № 89-ФЗ направлена на обеспечение безопасного обращения с отходами, но такое заключение очень спорно.

9. Если правонарушения, связанные с несоблюдением экологических требований, дифференцированы не только в зависимости от вида правонарушений, но и в зависимости от класса опасности отходов, то почему для санитарно-эпидемиологических требований подобная дифференциация не предусмотрена[21]?

ВЫВОДЫ

На основании информации, приведенной в статье, мы можем сделать следующие выводы:

1. Для отстаивания интересов предприятий при предъявлении к ним обвинений в совершении правонарушений, предусмотренных ст. 8.2 КоАП РФ, экологам и юристам нужно очень хорошо разбираться в существующих требованиях, связанных с обращением с отходами.

2. Не менее важно разбираться в особенностях применения и других статей КоАП РФ.

3. Наказание в виде штрафа может быть назначено выше минимально установленного, как правило, лишь при наличии отягчающих обстоятельств.

4. В исключительных случаях предприятие может рассчитывать на признание правонарушения малозначительным (с отменой денежного штрафа) или снижение размера штрафных санкций ниже минимально установленного.

5. Административный орган при рассмотрении дела в суде обязан доказать состав административного правонарушения и наличие факта обращения с отходами.

6. Предлагаемая законопроектом № 690757-6 концепция дифференциации ответственности за правонарушения в области обращения с отходами нуждается в переосмыслении и серьезной переработке.

И самое главное, при обращении с отходами соблюдайте все экологические и санитарно-эпидемиологические требования — и вероятность того, что вы столкнетесь с применением в отношении вашего предприятия ст. 8.2 КоАП РФ, будет стремиться к нулю!

[1] Так, при несоблюдении санитарно-эпидемиологических требований чаще всего нарушаются требования СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» и СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления». При несоблюдении экологических требований могут быть нарушены положения Порядка учета в области обращения с отходами, утвержденного Приказом Минприроды России от 01.09.2011 № 721 (в ред. от 25.06.2014) (при ведении учета образования и движения отходов), Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 03.09.2010 № 681 (в ред. от 01.10.2013) (при обращении с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп) и др.

[2] Такие нарушения выявляет Роспотребнадзор.

[3] См., например, Решение Арбитражного суда Смоленской области от 24.11.2014 и Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.03.2015 по делу № А62-5821/2014.

[4] См. Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.07.2014, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2014, Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.02.2015 по делу № А32-5510/2014; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.09.2014 и Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.02.2015 по делу № А32-14760/2014.

[5] См. Решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 04.06.2012 по делу № А75-917/2012.

[6] Такая правовая позиция нашла отражение, например, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 02.10.2012 № 4973/12 по делу № А60-50398/2011. Среди недавних судебных дел можно отметить Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.01.2015 № Ф05-15528/14 по делу № А40-72197/2014.

[7] См., например, Постановление Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 № 709/11 по делу № А32-10488/2010-58/157-58.

[8] О причинах снижения штрафных санкций в этом и следующем примерах из судебной практики мы расскажем далее в статье.

[9] Здесь и далее выделено автором.

[10] Вероятно, в наличии был и протокол КХА.

[11] Так было указано в решении суда. Возможно, имелся в виду технический отчет.

[12] Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электронкомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА П» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики»».

[13] См., например, Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.10.2014 и Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.12.2014 по делу № А56-28831/2014.

[14] Здесь и далее выделено автором.

[15] Страница законопроекта на официальном сайте Государственной Думы Российской Федерации: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=690757-6&02.

[16] Здесь и далее выделено автором.

[18] См. Прохоров И.О. Нормативы и годовые нормативы образования отходов, правовая основа методов расчета нормативов // Справочник эколога. 2014. № 7. С. 44–57.

[19] Здесь и далее выделено и подчеркнуто автором.

[20] Здесь и далее выделено и подчеркнуто автором.

[21]Помимо всего прочего, существует еще и дифференциация отходов по степени их токсичности.

И.О. Прохоров, инженер, аудитор-эколог (г. Москва)

More from my site

  • Ахтынский мировой суд Ахтынский мировой суд О судебных участках мировых судей Ахтынского района РД На территории Ахтынского района РД функционирует два судебных участка мировых судей: № 42 и № 110. Территориальная подсудность мировых судей: (согласно […]
  • Юрист волоколамска Адвокаты и юристы Волоколамска проверенных юриста со всей страны лет — средний стажнаших специалистов Мы вернём деньги, если юрист не сможет вам помочь! Узнать больше Найдено 5 юристов: Волоколамск Проверенный специалист […]
  • Мировой суд 288 Мировые судьи (Перовский суд), Новогиреево, с/у 288, 289 Судебный участок мирового судьи №288 Мировой судья: Яковлева Ольга Николаевна Телефон для справок: 8 (495) 465-12-18 Телефон судебного участка: 8 (495) 465-26-95ф E-mail: […]
  • Мировой суд мегион 1 участок Судебный участок № 3 Мегионского судебного района Понедельник 9:00-18:00, Вторник - пятница 9:00 - 17:00 Прием граждан и документов работниками аппарата мирового судьи осуществляется в течение Территория города Мегиона: поселок […]
  • С п 3 ст450 гк рф Статья 450 ГК РФ. Основания изменения и расторжения договора Текущая редакция ст. 450 ГК РФ с комментариями и дополнениями на 2018 год 1. Изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено […]